شاخص‌های حکمرانی خوب

برای آن‌که مفهوم و ابعاد حکمرانی خوب بهتر روشن شود، مناسب است شاخص‌های آن را مرور کنیم. البته این شاخص‌ها در متون مختلف، هم به لحاظ تعداد و هم به لحاظ نام، متفاوت ذکر شده است. ما در اینجا می‌کوشیم به حاصل نتیجة آنها اشاره کنیم.

براساس سندی که در سال 2006 بانک جهانی توسط کافمن،[1] کری[2] و ماسترازی[3] انتشار داده، حکمرانی خوب شش شاخص دارد. نویسندگان در ابتدای این گزارش اشاره می‌کنند که شاخص‌ها نسبت به قبل تغییری نکرده و همان‌هایی است که در گزارش‌ها و اسناد قبلی نیز مطرح بوده است. [4] این شاخص‌ها و توضیح اجمالی آنها در پی می‌آید.

1-  پاسخ‌گویی و حق اظهار نظر [5]

مقصود از این شاخص میزان مشارکت شهروندان در انتخاب دولت و نظام سیاسی است. این شاخص همچنین بیانگر میزان آزادی بیان، آزادی احزاب و تشکل‌ها و اجتماعات، و آزادی رسانه‌های جمعی است. براساس این شاخص هرچه مردم در یک جامعه نقش بیشتری در تعیین زمامداران و هیئت حاکمه داشته باشند، حضور و نقش احزاب و تشکل‌ها و انجمن‌ها و نظایر آنها در جامعه بیشتر باشد، و رسانه‌های جمعی و افراد مختلف بتوانند آزادانه فعالیت و نظر خود را بیان کنند، نشان‌دهندة وضعیت بهتری از حکمرانی خوب است.

2- ثبات سیاسی و نبود خشونت [6]

این شاخص بیانگر آن است که چه میزان احتمال دارد یک حکومت و نظام سیاسی از راه‌های غیرقانونی یا ابزارهای خشونت‌آمیز در معرض بی‌ثباتی و سرنگونی و براندازی باشد. در اینجا عواملی همچون تروریسم و خشونت‌های سیاسی مدنظر هستند. براساس این شاخص، هرچه احتمال نبودن ثبات سیاسی در یک کشور بیشتر باشد نشان‌دهندة حکمرانی ضعیف است و هرچه کشوری از ثبات سیاسی بیشتری برخوردار باشد، در زمینة حکمرانی خوب امتیاز بالاتری را کسب می‌کند.

3-  اثربخشی دولت [7]

در این شاخص، کیفیت خدمات عمومی، خدمات شهروندی و میزان استقلال آنها از فشارهای سیاسی مدنظر است. همچنین کیفیت تدوین و اجرای خط‌مشی‌های عمومی و دولتی، و میزان تعهدی که دولت در برابر این سیاست‌ها دارد در این شاخص در کانون ارزیابی قرار می‌گیرد. در نتیجه هرچه کیفیت خدمات عمومی و شهروندی بهتر باشد و خط‌مشی‌های عمومی به دور از جنجال‌ها و خط و ربط‌های سیاسی وضع و اجرا شوند و تعهد نظام سیاسی در قبال آنها بیشتر باشد، بیانگر وضعیت بهتری در حکمرانی خوب است.

4-  کیفیت تنظیم‌کنندگی [8]

منظور از این شاخص، توان‌مندی دولت در تدوین و اجرای سیاست‌ها و مقررات و نظاماتی است که سبب گسترش نفوذ و دامنة فعالیت‌های بخش خصوصی می‌شود. هرچه دولت بتواند با تدوین و اجرای سیاست‌ها و نظامات مختلف، موجبات توسعة فعالیت‌های بخش خصوصی و اثرگذاری بیشتر آن بر ادارة جامعه را فراهم آورد، شاهد سطح بالاتری از حکمرانی خواهیم بود.

5-  حاکمیت قانون [9]

اینکه تا چه میزان قوانین در یک جامعه واقعی‌اند و می‌توان به اجرای آنها اطمینان داشت با این شاخص ارزیابی می‌شود. در این شاخص به ویژه کیفیت اجرای قراردادها، عملکرد پلیس و محاکم قضایی، و همچنین میزان احتمال جرم و خشونت در یک جامعه مدنظر است. اگر پس از انعقاد یک قرارداد نتوان چندان به اجرای آن امید داشت و جرم و تخلف به سبب عملکرد ضعیف پلیس و محاکم قضایی قابل پی‌گیری نباشد نشان‌دهندة وجود حکمرانی ضعیف در یک کشور است.

6- مهار فساد [10]

آنچه در این شاخص مدنظر قرار می‌گیرد این است که قدرت عمومی و دولتی تا چه حد مورد سوء استفاده و در خدمت تحقق منافع شخصی و خصوصی قرار می‌گیرد. این شاخص، هم فسادهای جزئی و کوچک و هم فسادهای بزرگ و کلان را شامل می‌شود. براساس این شاخص هرچه نظام سیاسی و دولت در تسخیر نخبگان و در خدمت منافع خصوصی باشد، نشان حکمرانی ضعیف و عکس آن بیانگر رتبة بالاتری از حکمرانی خوب است.

همان‌گونه که اشاره کردیم این شش شاخص براساس گزارشی است که سه اقتصاددان برجستة بانک جهانی، یعنی کافمن، کری و ماستروزی در سال 2006 ارائه داده‌اند و اصولاً بانک جهانی از ابتدا تا کنون در گزارش‌های خود دربارة حکمرانی خوب و مقایسة وضعیت آن در کشورهای مختلف همین شش شاخص را ذکر کرده و مدنظر داشته است. با این حال، همین شش شاخص در اسناد و گزارش‌های دیگری با برخی تغییرات در اسامی آنها ذکر شده است، گرچه توضیحاتی که در ذیل آنها آمده، کم و بیش با آنچه در گزارش بانک جهانی به چشم می‌خورد یکی است. برای مثال، کمیسیون حقوقی سازمان ملل، در قطعنامة شمارة 6/ 2000 ویژگی‌های حکمرانی خوب را این‌گونه برشمرده است: شفافیت،[11] مسئولیت،[12]پاسخ‌گویی،[13]مشارکت،[14]حاکمیت قانون[15] و انعطاف‌پذیری. [16]در این سند در توضیح انعطاف‌پذیری این‌گونه آمده که حکمرانی خوب مستلزم آن است که نهادها و فرایندهای دولتی موجود در یک کشور به گونه‌ای طراحی شده باشند که در یک چارچوب زمانی معقول و منطقی، خدمات را به ذی‌نفعان مربوط ارائه دهند. پاسخ‌گویی نیز به این صورت تفسیر شده که یکی از لوازم کلیدی حکمرانی خوب است و براساس آن نه تنها نهادهای دولتی، بلکه بخش خصوصی و سازمان‌های مختلف جامعة مدنی نیز باید در برابر عامة مردم و ذی‌نفعانی که جزو آن نهاد به حساب می‌آیند پاسخ‌گو باشند. در اینجا اینکه هر کس به چه کسی پاسخ‌گو است (یا در واقع اینکه هر کس چه زمان پاسخ‌گو و چه زمان مطالبه‌گر است) تفاوت می‌کند و بسته به این است که تصمیمات یا فعالیت‌های موردنظر، نسبت به یک سازمان یا نهاد، داخلی محسوب می‌شوند یا خارجی.

در هر صورت، غیر از تفاوت مذکور، گاه تفاوت در بیان شاخص‌های حکمرانی خوب، هم در تعداد شاخص‌ها و هم در نام و اسامی آنهاست. برای مثال، کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه[17] هشت ویژگی را با این عناوین برای حکمرانی خوب بر شمرده است: پاسخ‌گویی،[18] شفافیت،[19]حاکمیت قانون،[20] مشارکت،[21] مسئولیت‌پذیری،[22] اجماع‌محوری،[23] کارآیی و اثربخشی،[24] و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابری). [25] از آنجا که دو شاخص اجماع‌محوری و انصاف (اشتمال) و عدالت (برابری) تفاوت بیشتری با شاخص‌های بانک جهانی دارد، ذیلاً توضیحی را که کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد برای آسیا و اقیانوسیه، خود برای این دو شاخص ذکر کرده است، می‌آوریم:

در توضیح شاخص اجماع‌محوری آمده است: در یک جامعه بازیگران و دیدگاه‌های بسیاری وجود دارند. حکمرانی خوب مستلزم آن است که بین این دیدگاه‌ها و منافع مختلف در سطح جامعه میانجی‌گری صورت گیرد تا بیشترین خیر و بهترین مصلحت برای جامعه و نیز چگونگی دستیابی به آن با حداکثر اجماع ممکن مورد توافق قرار گیرد.

مقصود از شمول و برابری نیز این است که رفاه در یک جامعه بستگی دارد به اطمینان از اینکه همة اعضای آن احساس کنند که در جامعه سهمی دارند و احساس نکنند که از جریان اصلی جامعه طرد گردیده و کنار گذاشته شده‌اند. این امر مستلزم آن است که همة گروه‌ها، به ویژه محروم‌ترین و آسیب‌پذیرترین قشرها، فرصت داشته باشند تا رفاه خود را حفظ و رشد و توسعه دهند.

در هر صورت، مطالعات انجام شده و اطلاعات مربوط به حکمرانی خوب نشان می‌دهد که این امر می‌تواند تأثیر مهمی در متغیرهای اقتصادی داشته باشد. در کشورهایی که حکمرانی بد است میزان سهم سرمایه‌گذاری در تولید ناخالص ملی کمتر از 15% است. در واقع هرچه وضعیت حکمرانی بهتر باشد میزان سرمایه‌گذاری هم بیشتر است. همچنین مطالعات نشان می‌دهد در کشورهایی که کیفیت حکمرانی پایین است، میزان رشد منفی است و برعکس. یا نمودارها نشان می‌دهد که هرچه حکومت‌ها پاسخ‌گوتر باشند و شهروندان حق اظهار نظر بیشتری داشته باشند میزان درآمد بیشتر است و برعکس. یا هر قدر کارآیی و اثربخشی دولت بیشتر شود درآمد سرانه بیشتر افزایش می‌یابد. [26]

البته در این میان برخی مطالعات و نتایج ناسازگار نیز وجود دارد. برای نمونه، در حکومت‌های متعددی نه امکان رقابت چندانی بر سر قدرت وجود دارد و نه امکان پاسخ‌گویی به آن شکل فراهم است؛ اما با این حال، حاکمان و دولت‌مردان و مدیران به منافع مردم و ملتشان وفادارند و کمتر دیده می‌شود که خیانت کنند. چین از جملة این کشورهاست. دربارة چرایی این موضوع تبیین روشن و مستدلی وجود ندارد، اما شاید بتوان آن را به عامل فرهنگ مربوط دانست. در فرهنگ چینی حاکمان نسبت به مردم احساس پدری دارند، یا در هر صورت، اخلاقیاتی که در فرهنگ چین وجود دارد باعث این رفتار حاکمان می‌شود. در سازمان‌ها نیز بسیاری از اوقات دیده می‌شود کارمندان بی‌آنکه مدیر از آنها بخواهد یا بر آنها نظارت کند، صرفاً به دلیل علاقة شخصی یا اخلاقیات و تعهد فردی خوب کار می‌کنند.

در هر صورت، با توجه به آنچه گفته شد، بانک جهانی برای ایجاد حکمرانی خوب، در زمینة اصلاحات اداری بحث تمرکززدایی را طرح کرده و استدلال آن هم روشن است: در نظام‌های متمرکز مردم نمی‌توانند به مسئولان فشار بیاورند. اگر یک شهردار را وزیر کشور انتخاب کند، در مقایسه با شهرداری که شورای شهر منتخب مردم او را برگزیند، طبیعی است که در حالت دوم نظارت مردم بیشتر خواهد بود. همچنین تقویت مجالس قانون‌گذاری برای تقویت نظام عمومی مهم است، و از همین‌رو بانک جهانی آن را دنبال می‌کند. به همین ترتیب، استقلال و قدرت دستگاه قضایی نیز برای محکم‌کردن و تقویت نظارت عمومی در یک نظام سیاسی بسیار مهم است و به استقرار حکمرانی خوب در یک کشور یاری می‌رساند.

در پایان این قسمت تذکر این نکتة مهم لازم است که کارشناسان معتقدند گرچه در حکمرانی خوب یک سلسله اصول و ویژگی‌های اساسی مربوط به حکمرانی خوب به صورت جهانی و بین‌المللی و برای تمام کشورها و دولت‌ها مطرح می‌شود، اما باید توجه داشت که عملیاتی و اجرایی کردن آنها در کشورهای مختلف، متفاوت است و اینکه در یک کشور خاص باید چه کارهای خاصی انجام شود و در اولویت قرار گیرد، امری است که به مطالعه نیاز دارد. از این‌رو، کشورها باید گونه‌های ملی و بومی خود را در زمینة حکمرانی خوب شناسایی و مشخص کنند، و برای این کار شناسایی تجربة تاریخی یک کشور و فرهنگ و ارزش‌های بومی آن امری مهم و ضروری است. [27]

1.Kaufmann

2.Kraay

3.Mastruzzi

4.www.worldbank.org/wbi/governance

5.voice and accountability

6.political stability and absence of violence

7.Government effectiveness

8.Regulatory quality

9.Rule of law

10.Control of corruption

11.Transparency

12.responsibility

13.accountability

14.participation

15.The Rule of Low

16.responsiveness

17. Unescap, "What is Good Governance", at:http://www.unescap.org/huset/gg/governance:htm.

18.accountability

19.Transparency

20.Rule of Low

21.Participation

22.Responsiveness

23.Consensus

24.Effectiveness and efficiency

25.Inclusiveness and equity

26. احمد میدری، «حکمرانی خوب، مروری بر پایان نامه دکترای اقتصاد»، بررسی‌های بازرگانی، ش 4، ص 146.

27. ر.ک. مجید پسران قادر، «یک کتاب در یک مقاله»، تحول اداری، ش 52، ص 73.