حکمرانی و حکمرانی خوب (Governance and Good Governance
|
این الگو به نبال نقش حداقل دولت و توانمندسازی نهادهای مدنی و بخش خصوصی میباشد در این راستا بر رفتار تعاملی بر رفتار تعاملی سه بخش دولت، نهادهای مدنی و بخش خصوصی تاکید میشود و معتقد است دولت باید نقش هماهنگ کننده و تنظیمگر خود را تقویت نموده و به جای تصدیگری به تنظیم و تسهیل روابط بپردازد. در الگوی حکمرانی خوب بحث از دولت نماینده و دولت مشارکتی است که از این طریق راه را برای فعالیت سایر بخشها هموار میسازد. به منظور اعمال نقش فوق، الگوی تسهیلگر در حکمرانی خوب با متغیرهایی مانند دموکراسی، مشارکت، پاسخگویی، عدالت محوری و اثربخشی پیشنهاد شده که در صورت تحقق متغیرهای فوق در دولت، تعامل بین آن و دو بخش دیگر بیشتر خواهد شد. نقش نهادهای مدنی به عنوان مدافع حقوق شهروندی در تقویت مشارکت مردمی به منظور تاثیرگذاری بر سیاستگزاریهای عمومی، نقش بخش خصوصی به عنوان عامل تولید در تقویت سرمایهگذاریها و رشد تولید ناخالص ملی به منظور افزایش درآمد سرانه و پویایی اقتصاد و بازار و ایجاد رفاه نسبی، و در نهایت نقش دولت به عنوان تسهیل کننده فعالیتهای عمومی در فراهمسازی محیطی برای توسعه پایدار به منظور ایجاد ثبات و توسعه عدالت اجتماعی در جامعه (UNDP,1997)، از نقشهای مهم و اساسی هر یک از بخشها در تسهیل حکمرانی خوب خواهند بود.
ریشه حکمرانی و حکمرانی خوب و تفاوت آن با حکومت ریشه یابی واژه حکمرانی ما را به واژه یونانی kubernan (راهبری یا هدایت کردن) می رساند، واژه ای که افلاطون آنرا برای چگونگی هدایت یک نظام حکومتی به کار برده است. این واژه یونانی در قرون وسطی به واژه Gubernane تبدیل شده است که بر راندن، حکمروایی کردن یا راهبری دلالت دارد. در اینجا حکمرانی " عمل یا شیوه حکومت کردن یا کارکرد حکومت" است (کایر، ۱۳۸۶: ۳). مرکز سکونتگاههای انسانی سازمان ملل متحد (United Nations Human Settlements Programme: UN-HABITAT) حکمرانی را بدین صورت تعریف می کند :"حکمرانی مجموعه ای از اقدامات فردی و نهادی، عمومی و خصوصی برای برنامه ریزی و اداره مشترک امور است و فرایند مستمری از ایجاد تفاهم میان منافع متفاوت و متضاد است که در قالب اقدامات مشارکتی و سازگار حرکت می کند و شامل نهادهای رسمی و ترتیبات غیررسمی و سرمایه اجتماعی شهروندان است"(UN-HABITAT,2002).هنگامی که واژه حکمرانی را بکار می بریم باید به دو نکته توجه داشته باشیم. نخست اینکه، حکمرانی، حکومت نیست. حکمرانی به عنوان یک مفهوم، مشخص می سازد که قدرت در داخل و خارج از اقتدار رسمی و نهادهای حکومت وجود دارد. غالباً، حکمرانی سه گروه اصلی از بازیگران را شامل می شود: حکومت، بخش خصوصی و جامعه مدنی. دوم اینکه، حکمرانی بر «فرایند» تأکید دارد و مشخص می سازد که تصمیمات با توجه به روابط پیچیده بین تعدادی از بازیگران با اولویت ها و سلایق متفاوت گرفته می شوند. حکمرانی، توافقی را بین اولویتها و سلایق رقیب و متضاد برقرار می کند و این، اساس و شالوده مفهوم حکمرانی است(UN-HABITAT,2002 ). برای اداره امور عمومی دو پارادایم وجود دارد: در پارادایم نخست که «حکومت» نام دارد مسئولیت تمام امور را بر عهده دارد. حکومت موظف است که تمام خدمات را برای مصرف جامعه مدنی و یا شهروندان فراهم کند. در پارادایم دوم که «حکمرانی» نام دارد مسئولیت اداره عمومی میان سه نهاد حکومت، جامعه مدنی و بخش خصوصی تقسیم شده است که هر سه مورد از لوازم توسعه انسانی به شمار می روند. ضمن آنکه هر سه بخش مذکور در تعامل با یکدیگر قرار دارند به گونه ای که ضعف و قدرت بیش از حد یکی از آنها تعادل اجتماعی را بر هم خواهد زد. لذا ایجاد ارتباط و تعادل لازم و تفکیک وظایف هر یک از این سه بخش امکان بهتر زیستن را در یک جامعه مطلوب فراهم خواهد کرد(ایمانی جاجرمی و دیگران،۱۳۸۱: ۹). به اعتقاد «اتکینسن» این مفهوم، ماهیت پیچیده جوامع را بهتر منعکس میکند و نشان دهنده چند رویداد است : 1- رشد این تفکر که حکومت دیگر قادر به پاسخ دادن به مسایل پیچیده اداره امور عمومی نیست. 2- ظرفیتهای حل مسأله از طریق حکومت برای چنین وظیفه ای کافی نیست و بازار باید نقش مهم تری را بر عهده گیرد. 3- در پرتو ناتوانی آشکار نظریه ها و راه حلهای تحت هدایت بازار، برای پاسخ مناسب به مسایل نابرابری، فقر و محرومیت اجتماعی و تحت فشار برای کاهش بیشتر هزینههای اجتماعی حکومت، دادن نقش مهم تر به اجتماع و بخشهای دواطلب برای حل مسایل اجتماعی و تأمین خدمات(McKinlay,۱۹۹۹). تحقق حکمرانی مستلزم کنش متقابل بین نهادهای رسمی یا دولتی و نهادهای جامعه مدنی است که بر حقانیت و تقویت عرصه عمومی تأکید می کند و به دلیل شرکت نهادهای گوناگون جامعه مدنی در مدیریت و اداره امور عمومی، میتواند به سازگاری منافع و رفع تعارضها منجر شود. به این ترتیب، از منظر نظریه حکمرانی، حکومت به عنوان یک نهاد و یا مجموعه ای از نهادها نگریسته میشود و تنها یکی از چندین بازیگر اصلی در اجتماع است و زمانی که حکومت قادر به انجام کاری نباشد، سایر عاملان و بازیگران، ممکن است وارد عمل شوند و آن کار را انجام دهند. موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه انسانی پایدار مطرح شده که در آن بر رشد کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست و رشد و توسعه زنان، تاکید میشود، که همه اینها با حکمرانی خوب امکان تحقق نییابد. همچنین حکمرانی خوب شامل طیف وسیعی از ساخت مفاهیمی مانند توسعه پایدار، توسعه روستایی و شهری و پیشرفت افتصادی و اجتماعی با رویکرد مشارکتی و شفافیت و به موازات ویژگیهای غالب استراتژیهای اجرای خط مشی و برنامهریزیها است. در حکمرانی خوب شراکت بین سه رکن اصلی دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی در انجام فعالیتها وجود دارد که گاهی فراتر از مشارکت است. شراکت یاد شده که در نمودار ذیل به نمایش گذاشته شده است، سبب میشود تا امور عمومی و مسائل عمومی به شکل صحیحتر و بهینهتری اداره شود.
ارتباط صحیح و تعاملی سه بخش یاد شده زمینه تحقق حکمرانی خوب را در ابعاد مختلف فراهم میسازد. حکمرانی خوب دارای سه بعد یا رکن تقتصادی، سیاسی و اداری است (UNDP,1997). بعد "اقتصادی" شامل فرایندهایی است که فعالیتهای یک کشور را تحت تاثیر قرار میدهد و با اقتصاد کشورهای دیگر در ارتباط است. بعد "سیاسی" همان فرایندهای تصمیمگیری برای تنظیم سیاستها است. و بعد "اداری"، همان سیستم اجرای خط مشیهاست.
تعریف حمکرانی خوب مفهوم حکمرانی خوب به جهت جدید بودن آن با تغبیر و تفسیرهای متفاوتی مواجه بوده است برخی افراد یا نهادها آن را با ویژگیهایش تعریف میکنند و برخی دیگر آن را با عناصرش معرفی مینمایند (Farazmand,1999). بانک جهانی به عنوان یکی از نهادهای بین المللی معتبر در گزارشی که در سال 1989 منتشر نموده است، برای اولین بار حکمرانی خوب را به عنوان ارائه خدمات عمومی کارآمد، نظام قضایی قابل اعتماد و نظام اداری پاسخگو تعریف نموده است(Stowe,1992). UNDP (United Nation Development Programme) حکمرانی را همان اعمال قدرت سیاسی، اجتماعی ئ ادارری برای مدیریت امور کشور در کلیه سطوح میداند. (UNDP,1997) حکمرانی خوب براساس تعریف این نهاد شامل مکانیزمها، فرآیندها و نهادهایی است که بواسطه آنها شهروندان، گروها و نهادهای مدنی منافع خود را دنبای، حقوق قانونی خود را اجرا میکنند و تعهدشان را برآورده میسازند و تفاوتشان را تعدیل میکنند. در تعریف دیگر حکمرانی به معنای فرآیند تصمیمگیری و اجرای تصمیمات تعریف شده] که براساس آن مفهوم حکمرانی در حوزههای مختلفی مانند حکمرانی شرکتی، بینالمللی، ملی و محلی کاربرد خواهد داشت(UNESCAP,2002). براساس این تعریف، پدیده حکمرانی را میتوان با مرکز بر بازیگران رسمی و غیررسمی که در فرآیند تصمیمگیری و اجرای آن دخالت دارند و نیز ساختارهای رسمی و غیررسمس که برای اتجاد و اجرای این تصمیمات بوجود آمدهاند، مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد. قطعنامه کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد به صورت آشکار، حکمرانی خوب را در پیوند با بستر محیطی میداند که رو به سوی بهره مندی از حقوق بشر و رشد و توسعه انسانی پایدار دارد. برای ایجاد امنیت در حکمرانی خوب بین کشورها، دستاوردهای مشارکتی در توسعه به رسمیت شناخته می شود و دستاوردهای تجویزی نامناسب تلقی شده است. با پیوند حکمرانی خوب و توسعه انسانی پایدار، بر اصولی چون مشارکت جویی، پاسخ گویی و ارتقای حقوق بشر تاکید می گردد و دستورالعمل های تجویزی و اجباری برای ایجاد توسعه، موردنظر نخواهد بود. طرح توسعه ملل متحد می گوید که حکمرانی خوب مشتمل بر سنت ها، نهادها و فرایندهایی است که تعیین میکند چگونه تصمیمات دولتی به صورت روزانه اتخاذ می شوند و پرسش های زیر را پاسخ می دهند: o چگونه و تا چه حدی شهروندان میتوانند در سیاستگذاری های جاری کشور حق اظهار نظر داشته باشند؟ o اداره منابع و خدمات عمومی چه میزان کارآیی دارد؟ o چگونه جلوی سوء استفاده از قدرت و اختیارات دولتی گرفته می شود؟ o کارگزاران دولتی چقدر پاسخ گوی اقداماتشان هستند؟ o شکایات و تظلمات چگونه چاره اندیشی و رفع می شوند؟(UN-ESCAP,2002). بنابراین با توجه به مطالب فوق، می توان حکمرانی خوب را «روند یا هدفی دانست که باید بتواند فقر، ناامنی و تبعیض را از میان بردارد و همچنین محیطی را ایجاد کند که سازمان های مدنی، بخش بازرگانی، شهروندان خصوصی و دیگر نهادهای موجود خود را «مالک» روند توسعه و مدیریت بخش ها بدانند یا به عبارتی در این روند احساس مالکیت کنند». حکمرانی خوب، همچنین به رفتار یا اخلاق مدیریتی مقامات یا مجموعه حکومت اشاره دارد. حکمرانی خوب نیازمند ساز وکارهایی است که از طریق آن شهروندان به طور عادی بتوانند در فرایند سیاستگذاری، مشارکت نمایند. دولت ها واهمه دارند که با این کار، فرایند سیاستگذاری کند شود در حالیکه هر اندازه فرایند سیاستگذاری فراگیرتر باشد، سیاست ها، قوانین و رویه های اداری حاصله از چنین فرایندی، قابل اجراتر و مسئولانه تر خواهد بود. چهار رکن اصلی حکمرانی خوب عبارتند از: 1- بخش عمومی و دولت که وظیفه هدایت و راهبری و برقراری حاکمیت قانون را به عهده دارد. 2- بخش های خصوصی که عهده دار ایجاد اشتغال، درآمد، تولید، تجارت و وظیفه کسب و کار را بر عهده دارند. 3- جامعه مدنی که فراهم کننده فرصت ابراز وجود مردم و شهروندان است. 4- سازمان های محلی که وظیفه بسیج، سازماندهی و اعمال فرهنگ های بومی را به عهده دارند. تعامل خوب و روان بین ارکان فوق زمینه را برای تحقق حکمرانی خوب در ابعاد مختلف فراهم می آورد. حکمرانی خوب صرفاً انجام وظایف نیست بلکه چگونگی و شیوه انجام وظایف را نیز شامل می شود. هدف ها و روش ها، هر دو اهمیت یکسانی برای حکمرانی خوب دارند و لذا هر کشوری می تواند شرایط حکمرانی خوب را با فرهنگ ها، ارزشها و هنجارهای خود بیامیزد و آن را بومی نماید. حکمرانی خوب نباید همراه خود، فرهنگ و ارزشهای خاص را تحمیل نموده یا ارزش های نادرست را دامن بزند.
ویژگی های حکمرانی خوب حکمرانی خوب دارای ۸ مؤلفه اصلی است. این مؤلفه ها عبارتند از : 1- مشارکتی بودن ( participation)؛ 2- اجماع محوری ( Consensus oriented) ؛ 3- پاسخگویی( Accountability)؛ 4- شفافیت ( Transparency)؛ 5- مسوولیت پذیری( Responsiveness)؛ 6- کارایی و اثر بخشی(Efficiency and Effectivenes )؛ 7- جامعیت و عدم تبعیض میان شهروندان (Inclusiveness ) و 8- حاکمیت قانون(Rule of Law).
1) مشارکت : مشارکت سنگ بنای اصلی حکمرانی خوب به شمار می رود. مشارکت مردم می تواند به صورت مستقیم و یا از طریق نهادهای مشروع واسط میان دولت و آنها یا نمایندگان منتخب آنها باشد. البته ایجاد دموکراسی الزاماً به معنای دخیل ساختن توقعات و انتظارات اقشار آسیب پذیر در اتخاذ سیاستها نیست بلکه مشارکت سازماندهی شده و از طریق ابزارهای تعریف شده محقق میگردد. 2) اجماع محوری : در سطح جامعه کنشگران زیادی با نقطه نظرات مختلف حضور دارند. حکمرانی خوب میبایست منافع متفاوت گروههای گوناگون را با دستیابی به یک اجماع گسترده فراهم نماید. تصمیم گیری مبتنی بر اجماع فرایندی است که در آن قدرت شخصی و کنترل اطلاعات تابع بحث باز و صادقانه پیرامون موضوعات است. اجماع محوری نیازمند درک درستی از دورنمای بلند مدت توسعه انسانی پایدار و شیوه رسیدن به اهداف در این نوع از توسعه است. 3) پاسخگویی : پاسخگویی یک نیاز کلیدی برای حکمرانی خوب به شمار می رود. نه تنها نهادهای دولتی، بلکه بخش خصوصی و سازمانهای غیر انتفاعی و غیر دولتی نیز باید به عموم مردم، خاصه ذینفعان خود، پاسخگو باشند. اینکه پاسخگویی از طرف چه کسی و به چه فردی است بر حسب نوع تصمیمات و فعالیتهای سازمانها و افراد متغیر است. در حالت کلی هر سازمانی در قبال کسانی که به وسیله کارهای انجام شده توسط سازمان تأثیر میپذیرند، پاسخگو است. نکته مهم اینجاست که پاسخگویی تنها از طریق اعمال شفافیت و حاکمیت قانون اجرایی می شود. 4) شفافیت : شفافیت به معنای اتخاذ تصمیمات و اجرای آنها مطابق قوانین ومقررات است . همچنین به معنای دسترسی آزاد مردم به اطلاعاتی است که می تواند بر زندگی آنها تأثیر گذار باشد. 5) مسئولیت پذیری : در حکمرانی خوب سازمانها و نهادها باید در خدمت ذینفعان باشند و در قبال وظایف محوله مسئول باشند. هر مشکل یا بحران در سطح جامعه می بایست توسط سازمان و بخش مربوطه مدیریت شود و هیچ معضلی وجود نداشته باشد که کسی خود را در قبال آن مسئول نداند. فرافکنی و توهم توطئه از جمله مواردی هستند که همواره برای فرار از مسئولیت پذیری به کار گرفته شدهاند. ۶) جامعیت و عدم تبعیض میان شهروندان : رفاه و سلامت در یک جامعه زمانی بوجود می آید که تمام اعضای آن احساس کنند در جریان تحولات آن قرار دارند و به نوعی خود را عضو تأثیرگذار پندارند. این موضوع جز با ایجاد فرصت برای اقشار آسیب پذیر جهت بهبود وضعیت رفاه و آسایش خود میسر نمیشود. 7 ) کارآیی واثر بخشی : حکمرانی خوب به معنای آنست که فرایندها و نهادها در راستای نیاز جامعه عمل کنند و بهترین استفاده را از منابع بنمایند . مفهوم کارآیی در زمینه حکمرانی خوب در بر گیرنده استفاده صحیح از منابع طبیعی در جهت توسعه پایدار و حفاظت از محیط زیست نیز هست و فقط به معنای فنی کارآیی نیست. 8) حاکمیت قانون : حکمرانی خوب نیازمند چارچوبهای قانونی بی طرفانه ایست که غیرمغرضانه اجرا شوند و در آن حقوق بشر و در رأس آن حقوق اقلیتها حفظ گردد. اجرای بی طرفانه قانون تنها با وجود سیستم قضایی مستقل و نیروی پلیس سالم انجام پذیر است. (2006UN-HABITAT, ) حکمرانی خوب تضمین کننده کمینه شدن فساد ، احترام به نظر اقلیتها و اقشار آسیب پذیر در انجام تصمیمگیری است. همچنین حکمرانی خوب در قبال نیازهای کنونی و آینده جامعه مسوول است.
شاخص‌های حکمرانی خوب برای آنکه مفهوم و ابعاد حکمرانی خوب بهتر روشن شود، مناسب است شاخص‌های آن را مرور کنیم. البته این شاخص‌ها در متون مختلف، هم به لحاظ تعداد و هم به لحاظ نام، متفاوت ذکر شده است. ما در اینجا می‌کوشیم به حاصل نتیجهی آنها اشاره کنیم. براساس سندی که در سال 2006 بانک جهانی توسط کافمن، کری و ماسترازی (Kaufmann,Kraay,Mastruzzi) انتشار داده، حکمرانی خوب شش شاخص دارد. نویسندگان در ابتدای این گزارش اشاره میکنند که شاخص‌ها نسبت به قبل تغییری نکرده و همان‌هایی است که در گزارش‌ها و اسناد قبلی نیز مطرح بوده است (www.worldbank.org/wbi/governance). این شاخص‌ها و توضیح اجمالی آنها در پی می‌آید. 1- پاسخگویی و حق اظهار نظر (voice and accountability) مقصود از این شاخص میزان مشارکت شهروندان در انتخاب دولت و نظام سیاسی است. این شاخص همچنین بیانگر میزان آزادی بیان، آزادی احزاب و تشکل‌ها و اجتماعات، و آزادی رسانه‌های جمعی است. براساس این شاخص هرچه مردم در یک جامعه نقش بیشتری در تعیین زمامداران و هیئت حاکمه داشته باشند، حضور و نقش احزاب و تشکل‌ها و انجمن‌ها و نظایر آنها در جامعه بیشتر باشد، و رسانه‌های جمعی و افراد مختلف بتوانند آزادانه فعالیت و نظر خود را بیان کنند، نشان‌دهندة وضعیت بهتری از حکمرانی خوب است. 2- ثبات سیاسی و نبود خشونت (political stability and absence of violence) این شاخص بیانگر آن است که چه میزان احتمال دارد یک حکومت و نظام سیاسی از راه‌های غیرقانونی یا ابزارهای خشونت‌آمیز در معرض بی‌ثباتی و سرنگونی و براندازی باشد. در اینجا عواملی همچون تروریسم و خشونت‌های سیاسی مدنظر هستند. براساس این شاخص، هرچه احتمال نبودن ثبات سیاسی در یک کشور بیشتر باشد نشان‌دهندة حکمرانی ضعیف است و هرچه کشوری از ثبات سیاسی بیشتری برخوردار باشد، در زمینة حکمرانی خوب امتیاز بالاتری را کسب میکند. 3- اثربخشی دولت (Government effectiveness) در این شاخص، کیفیت خدمات عمومی، خدمات شهروندی و میزان استقلال آنها از فشارهای سیاسی مدنظر است. همچنین کیفیت تدوین و اجرای خط‌مشی‌های عمومی و دولتی، و میزان تعهدی که دولت در برابر این سیاستها دارد در این شاخص در کانون ارزیابی قرار می‌گیرد. در نتیجه هرچه کیفیت خدمات عمومی و شهروندی بهتر باشد و خط‌مشی‌های عمومی به دور از جنجال‌ها و خط و ربط‌های سیاسی وضع و اجرا شوند و تعهد نظام سیاسی در قبال آنها بیشتر باشد، بیانگر وضعیت بهتری در حکمرانی خوب است. 4- کیفیت تنظیم‌کنندگی (Regulatory quality) منظور از این شاخص، توان‌مندی دولت در تدوین و اجرای سیاستها و مقررات و نظاماتی است که سبب گسترش نفوذ و دامنة فعالیتهای بخش خصوصی میشود. هرچه دولت بتواند با تدوین و اجرای سیاستها و نظامات مختلف، موجبات توسعة فعالیتهای بخش خصوصی و اثرگذاری بیشتر آن بر ادارة جامعه را فراهم آورد، شاهد سطح بالاتری از حکمرانی خواهیم بود. 5- حاکمیت قانون (Rule of law) اینکه تا چه میزان قوانین در یک جامعه واقعی‌اند و میتوان به اجرای آنها اطمینان داشت با این شاخص ارزیابی میشود. در این شاخص به ویژه کیفیت اجرای قراردادها، عملکرد پلیس و محاکم قضایی، و همچنین میزان احتمال جرم و خشونت در یک جامعه مدنظر است. اگر پس از انعقاد یک قرارداد نتوان چندان به اجرای آن امید داشت و جرم و تخلف به سبب عملکرد ضعیف پلیس و محاکم قضایی قابل پی‌گیری نباشد نشان‌دهندة وجود حکمرانی ضعیف در یک کشور است. 6- مهار فساد (Control of corruption) آنچه در این شاخص مدنظر قرار می‌گیرد این است که قدرت عمومی و دولتی تا چه حد مورد سوء استفاده و در خدمت تحقق منافع شخصی و خصوصی قرار می‌گیرد. این شاخص، هم فسادهای جزئی و کوچک و هم فسادهای بزرگ و کلان را شامل میشود. براساس این شاخص هرچه نظام سیاسی و دولت در تسخیر نخبگان و در خدمت منافع خصوصی باشد، نشان حکمرانی ضعیف و عکس آن بیانگر رتبة بالاتری از حکمرانی خوب است. همان‌گونه که اشاره کردیم این شش شاخص براساس گزارشی است که سه اقتصاددان برجستة بانک جهانی، یعنی کافمن، کری و ماستروزی در سال 2006 ارائه داده‌اند و اصولاً بانک جهانی از ابتدا تا کنون در گزارش‌های خود دربارة حکمرانی خوب و مقایسة وضعیت آن در کشورهای مختلف همین شش شاخص را ذکر کرده و مدنظر داشته است. با این حال، همین شش شاخص در اسناد و گزارش‌های دیگری با برخی تغییرات در اسامی آنها ذکر شده است، گرچه توضیحاتی که در ذیل آنها آمده، کم و بیش با آنچه در گزارش بانک جهانی به چشم می‌خورد یکی است. برای مثال، کمیسیون حقوقی سازمان ملل، در قطعنامة شمارة 6/ 2000 ویژگیهای حکمرانی خوب را این‌گونه برشمرده است: شفافیت(Transparency)، مسئولیتپذیری(responsibility)، پاسخگویی(accountability)، مشارکت(participation)، حاکمیت قانون (The Rule of Low) و انعطاف‌پذیری(responsiveness). در این سند در توضیح انعطاف‌پذیری این‌گونه آمده که حکمرانی خوب مستلزم آن است که نهادها و فرایندهای دولتی موجود در یک کشور به گونه‌ای طراحی شده باشند که در یک چارچوب زمانی معقول و منطقی، خدمات را به ذینفعان مربوط ارائه دهند. پاسخگویی نیز به این صورت تفسیر شده که یکی از لوازم کلیدی حکمرانی خوب است و براساس آن نه تنها نهادهای دولتی، بلکه بخش خصوصی و سازمانهای مختلف جامعة مدنی نیز باید در برابر عامة مردم و ذی‌نفعانی که جزو آن نهاد به حساب می‌آیند پاسخگو باشند. در اینجا اینکه هر کس به چه کسی پاسخگو است (یا در واقع اینکه هر کس چه زمان پاسخگو و چه زمان مطالبه‌گر است) تفاوت میکند و بسته به این است که تصمیمات یا فعالیتهای موردنظر، نسبت به یک سازمان یا نهاد، داخلی محسوب می‌شوند یا خارجی. مطالعات انجام شده و اطلاعات مربوط به حکمرانی خوب نشان میدهد که این امر میتواند تأثیر مهمی در متغیرهای اقتصادی داشته باشد. در کشورهایی که حکمرانی بد است میزان سهم سرمایه‌گذاری در تولید ناخالص ملی کمتر از 15% است. در واقع هرچه وضعیت حکمرانی بهتر باشد میزان سرمایه‌گذاری هم بیشتر است. همچنین مطالعات نشان میدهد در کشورهایی که کیفیت حکمرانی پایین است، میزان رشد منفی است و برعکس. یا نمودارها نشان میدهد که هرچه حکومت‌ها پاسخ‌گوتر باشند و شهروندان حق اظهار نظر بیشتری داشته باشند میزان درآمد بیشتر است و برعکس. یا هر قدر کارآیی و اثربخشی دولت بیشتر شود درآمد سرانه بیشتر افزایش می‌یابد. البته در این میان برخی مطالعات و نتایج ناسازگار نیز وجود دارد. برای نمونه، در حکومت‌های متعددی نه امکان رقابت چندانی بر سر قدرت وجود دارد و نه امکان پاسخگویی به آن شکل فراهم است؛ اما با این حال، حاکمان و دولت‌مردان و مدیران به منافع مردم و ملتشان وفادارند و کمتر دیده میشود که خیانت کنند. چین از جملة این کشورهاست. دربارة چرایی این موضوع تبیین روشن و مستدلی وجود ندارد، اما شاید بتوان آن را به عامل فرهنگ مربوط دانست. در فرهنگ چینی حاکمان نسبت به مردم احساس پدری دارند، یا در هر صورت، اخلاقیاتی که در فرهنگ چین وجود دارد باعث این رفتار حاکمان میشود. در سازمانها نیز بسیاری از اوقات دیده میشود کارمندان بی‌آنکه مدیر از آنها بخواهد یا بر آنها نظارت کند، صرفاً به دلیل علاقة شخصی یا اخلاقیات و تعهد فردی خوب کار میکنند. در هر صورت، با توجه به آنچه گفته شد، بانک جهانی برای ایجاد حکمرانی خوب، در زمینة اصلاحات اداری بحث تمرکززدایی را طرح کرده و استدلال آن هم روشن است: در نظام‌های متمرکز مردم نمی‌توانند به مسئولان فشار بیاورند. اگر یک شهردار را وزیر کشور انتخاب کند، در مقایسه با شهرداری که شورای شهر منتخب مردم او را برگزیند، طبیعی است که در حالت دوم نظارت مردم بیشتر خواهد بود. همچنین تقویت مجالس قانون‌گذاری برای تقویت نظام عمومی مهم است، و از همین‌رو بانک جهانی آن را دنبال میکند. به همین ترتیب، استقلال و قدرت دستگاه قضایی نیز برای محکم‌کردن و تقویت نظارت عمومی در یک نظام سیاسی بسیار مهم است و به استقرار حکمرانی خوب در یک کشور یاری می‌رساند. البته تذکر این نکتة مهم لازم است که کارشناسان معتقدند گرچه در حکمرانی خوب یک سلسله اصول و ویژگیهای اساسی مربوط به حکمرانی خوب به صورت جهانی و بینالمللی و برای تمام کشورها و دولت‌ها مطرح میشود، اما باید توجه داشت که عملیاتی و اجرایی کردن آنها در کشورهای مختلف، متفاوت است و اینکه در یک کشور خاص باید چه کارهای خاصی انجام شود و در اولویت قرار گیرد، امری است که به مطالعه نیاز دارد. از این‌رو، کشورها باید گونه‌های ملی و بومی خود را در زمینة حکمرانی خوب شناسایی و مشخص کنند، و برای این کار شناسایی تجربة تاریخی یک کشور و فرهنگ و ارزشهای بومی آن امری مهم و ضروری است. دولت‌ها بسته به رویکردهای متفاوت، نقشهای مختلفی را بر عهده می‌گیرند. در این میان میتوان سه رویکرد مهم را شناسایی کرد : 1- رویکرد امنیت : این رویکرد سبب شکل‌گیری دولت‌هایی شده که توجه اولیه و اساسی آنها به ایفای نقش امنیتی و برقراری امنیت بوده است. 2- رویکرد توسعة اقتصادی : این رویکرد سبب شکل‌گیری دولت‌هایی شده که توجه و تأکید آنها بر ایفای نقش اقتصادی و اجتماعی بوده است. دولت‌هایی مانند دولت رفاه در این دسته قرار می‌گیرند، که تلاش آنها برای ایجاد رفاه اجتماعی، امنیت اجتماعی و افزایش درآمد سرانه است. 3- رویکرد توسعهی سیاسی و دموکراسی : این رویکرد سبب شکل‌گیری دولت‌هایی شده که وظیفه و نقش اصلی آن در توسعه و تقویت نهادهای دموکراتیک در جامعه است. براساس این رویکرد، دولت باید دموکراسی را در جامعه نهادینه سازد تا افراد بتوانند در پرتو آن آزادانه به فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بپردازند. رویکرد غالب در جامعهی جهانی امروز همین رویکرد سوم است. این رویکرد بر بسترسازی به منظور تقویت نهادهای مدنی و آزادی‌های اجتماعی تأکید دارد. ازاین‌رو جامعة امروز را نیازمند دولتی دموکراتیک می‌دانند که در آن با بسترسازی مناسب، افراد بتوانند با فرآیند انتخاب آزاد، در عرصه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مشارکت فعال داشته باشند. در کشورهایی که فرایند انتخابات وجود دارد، دولت متشکل از یک حکومت منتخب و یک شاخة اجرایی است. نقش چنین دولتی متعدد است؛ توجه به قراردادهای اجتماعی، اعمال قدرت و کنترل، مسئولیت ارائة خدمات عمومی و فراهمسازی محیطی برای توسعة پایدار انسانی از نقشهای اصلی دولت خواهد بود. در نقش جدید، دولت در جامعه باید ثبات و پایداری ایجاد کند، چارچوبهای قانونی مناسب و اثربخش برای فعالیت بخش عمومی و خصوصی وضع کند، و در بازار ثبات و عدالت ایجاد نماید، در مصالح عمومی نقش منجی و در ارائة خدمات عمومی، اثربخشی و پاسخگویی(Effectiveness and efficiency) داشته باشد. سرانجام آنکه، دولت باید فرصت‌های لازم را برای افراد جامعه به منظور بهبود وضعیت خویش فراهم آورد. در چنین شرایطی، ادارهی دولت از روش «مدیریت عمومی (Public management)» به روش «حکمرانی عمومی (Public governance)» تغییر خواهد یافت. حکمرانی عمومی بر ارزشهای قانونی و ارزشهای مشروعیت، به جای ارزشهای اقتصادی و کارآیی صرف، تأکید بیشتری دارد و ایجاد دموکراسی در جامعه برای آن، بیش از سایر امور اهمیت و ارزش دارد. تغییر رویکرد در مورد ادارهی عمومی و نقش دولت را به اختصار میتوان به صورت نمودار زیر نشان داد :
نمودار : سیر تغییر رویکرد در مورد اداره عمومی و نقش دولت (. فتاح شریف زاده و رحمت الله قلی پور، همان، ص 104) در واقع، رویکرد جدید که بر منبای ارزشهای دموکراتیک بنا شده، به دنبال تغییر نقشی است که برای دولت ترسیم شده بود. دولت در نقش جدید نیازمند الگویی است که در آن، ضمن تأکید بر جنبه‌های کارآیی و اثربخشی که در رویکرد توسعه مطرح بود، بر جنبه‌های دموکراتیک و ارزشهای دموکراسی نیز توجه داشته باشد. | |||||||||
|
نتیجه‌گیری«حکمرانی خوب» امروزه به مثابة یک دستگاه سنجش وضعیت حکمرانی در کشورهای مختلف دنیا به کار می‌رود و کشورها بر اساس شاخص‌های تعیین شده در این دستگاه ارزیابی و رتبه‌بندی می‌شوند. این اندیشه که در اصل بانک جهانی و کارشناسان و متخصصان آن ترویج و حمایت میکنند در حال حاضر از مقبولیت نسبتاً بالایی برخوردار است. بانک جهانی اکنون بیش از یک دهه است که همه ساله بر مبنای شاخص‌های تعریف شده در این دستگاه، وضعیت حکمرانی در کشورهای مختلف را بررسی و گزارش آن را به طور رسمی و علنی منتشر میکند. این گزارش در بسیاری از تصمیم‌گیری‌ها و قضاوت‌ها و مباحثات داخلی و خارجی مبنا قرار می‌گیرد و به همین لحاظ در سرنوشت کشورها مؤثر است. جمهوری اسلامی ایران نیز از این امر مستثنا نیست و بانک جهانی همه ساله بر اساس همین دستگاه، وضعیت حکمرانی در ایران را بررسی و رتبة ایران را در مقایسه با سایر کشورها اعلام میکند. |
||||||||
نظریه حکمرانی خوب که با ویژگیهایی مانند مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، اثربخشی، کارایی و حاکمیت قانون تعریف می شود، الگویی برای توسعه پایدار انسانی با سازکار وتعامل عملی سه بخش دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی است.